“省管县”改革线路图凸显（独家） 省管县, 线路, 改革

广发是我家，清洁靠大家

1992年至今，全国已有20余省份试验省管县改革
“省管县”改革线路图凸显（独家）
□从财政的省管县到行政的省管县，专家建议分三步进行
本报记者  刘晓鹏

  2008年07月30日00:00 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】
7月初，一条来自海南省的消息传至全国各地。这个最南端省份将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度。

　　省管县，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。专家学者认为，这项改革的路径正在逐渐变得清晰起来。

　　党的十七大提出：精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。作为国民经济和社会发展蓝图，第十一个五年规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制”。

　　2007年5月安徽省政府宣布，无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点。“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。据统计，自1992年至今，全国已有20余省份试行省管县。

　　

　　1982年推行市管县

　　地级市管县的数量占到七成

　　

　　相对于省管县的改革，在我国大多数地区，实行的是由地级市管理县的体制。

　　按照我国现行宪法第三十条规定：省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。焦洪昌认为，实际上我国宪法设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。

　　目前的市管县的格局是1982年开始的，从那时起我国大多数地方改变了过去作为省政府派出机构的地区（专区）体制、实行市领导县。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地区的发展。

　　按照焦洪昌的说法，地级市管县的数量占到全国的70%。这说明，市管县已成为中国地方行政的主要模式。地级市管县常态化后，实际上也就是在省县乡三级体制，多了一级地方政权，成了省市县乡四级体制。

　　

　　县域经济的“抽水机”

　　一些地级市辐射作用有限，城乡差距拉大

　　

　　汪玉凯认为，市管县的体制发挥了积极作用，应该充分肯定，但也暴露出了一些弊端。比如增加了行政管理的层次，很容易截流财政资金和政策，使得县一级的经济发展受到影响。

　　国家行政学院经济学教研部教授张占斌认为，我国地级市的大多数中心城市起点较低，城市基础较弱，相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的经济中心，而是被推上了中心城市的位置。由于先天发育不良，其经济实力与所管辖的县的差别不大，甚至还比不上所辖县，再加上有的市所辖的县数量较多，因此中心城市不能有效地辐射并带动所辖县，这是地级市中产生“弱市强县”现象的体制根源。

　　进入上世纪90年代，由于城市改革和城镇化提速，一些国有企业出现较大的困难，部分市级政府的财政压力加大。许多市把更多的精力用在了城市化建设和国有企业改制、脱困等工作上。由于地级市自身实力不够强大，伴随着财政吃紧，不仅无法拉动县域经济，越来越多地出现了与县争利的现象，而且事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，城乡差距越拉越大。

　　

　　1992年浙江试水

　　强县扩权、财政改革成关键词

　　

　　市管县体制所引发的一些问题，已经引起中央政府和地方政府的关注。“十一五”规划和其他文件中体现出减少行政层级思想和有条件的地方可以实行财政上省直管县改革的表述正在实践层面进行探索，不少省份开始了省管县改革的尝试。

　　浙江省发展和改革研究所所长卓勇良的研究显示，1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。

　　1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市(县)部分经济管理权限的政策，主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。1997年，同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限，主要有固定资产投资审批管理权限等11项。

　　2002年，浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。

　　在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

　　

　　海南模式还是浙江模式

　　财政省管县先行，行政省管县成未来方向

　　

　　汪玉凯用海南模式和浙江模式来解释省管县改革的方向，他说，以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理的权限，同时浙江模式很重要的经验就是财政体制上的省管县，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。

　　而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。这也就可以解释为什么海南省此次下放行政管理权，既包括县、县级市也包括地级市，这是因为它们之间只有行政级别的差别并没有行政隶属关系。

　　汪玉凯认为，浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径，而海南模式虽然是与其省域面积小，县级区域少的省情密切相关，但也代表了一种方向，即从财政的省管县到行政的省管县，“否则光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和”。

　　“首先实行财政省管县，最后达到行政省管县”，在省管县改革的问题上，许多学者都持这一观点。焦洪昌说，这既是我国行政体制改革的一个方向，也是对我国宪法的回归。

　　中央党校教授周天勇认为，省管县改革，总体上可分三步进行：第一步是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市，保留级别只负责管理城市本身，而由省直管县。

　　

　　配套改革需跟上

　　专家建议不可一哄而上、“一刀切”

　　

　　汪玉凯认为，信息网络促使电子政务的发展，为减少行政层级创造了条件。而行政的省管县需要各方面的配套改革，从海南省的情况来看，行政上的省管县也会出现一些新的问题，此次出台相关意见，也就是在原有省管县体制的基础上，完善这一体制。

　　他认为，由于省管县的体制，特别是行政上的省管县，省级政府将直接面对县级政府，如果县级行政区域很多，省级政府的管理就会遇到很大的挑战，这就需要统筹考虑更大范围内审慎、稳妥地推进改革。

　　周天勇说，省直管县的改革，应当在具备条件的地方进行改革的尝试，条件暂时不够的可以等具备了条件后再试。不可一哄而起，也不能“一刀切”。他认为具备条件的地方主要包括经济比较发达的地区，省域面积较小，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致的地区。同时，对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。




　　


　　“省管县”改革：地方权利再分配

　　郡县治则天下安，县域强则国家富。

　　县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。

　　新一轮地方政府改革紧张的筹备之中 要迈好三道坎

　　在中央政府大刀阔斧推行以大部门制为突破口的机构改革之际，新一轮地方政府改革也悄然进入紧张的筹备之中。本刊记者近期在湖北采访时发现，改革开放以来的多次政府机构改革、行政审批制度改革、乡镇机构配套改革、“省管县”、“扩权强县”等探索，为新一轮地方政府改革准备了条件，但是与中央的要求、群众的期盼和发展的需要相比，此轮改革任重道远，亟待攻克数道难关。

　　放权让利 给基层更大发展空间

　　从1992年起开始试行的“省管县”改革，至今已有20多个省先后试行。改革的内容一般包括：管理体制上，把更多权限直接下放到县；财政收入分配上，把更多的财政收入留在县里。这样的改革，实为推动市场经济体制进一步深化的必然要求。

　　海南省177项权力下放市县

　　海南日前决定将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，还有20项涉及法律法规的权限待省人大常委会修改通过后再行下放。这是海南1988年开始推行省管县以来的又一重大举措。

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廣寧縣將是廣東省第一個省管縣的好例子。

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廣東省第一批省管縣，廣寧有份參加示范

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坚持科学发展　促进社会和谐为率先基本实现社会主义现代化而努力奋斗
　——在中国共产党广东省第十次代表大会上的报告（2007年5月21日）
　　张德江


五年工作的指导思想是：高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，以科学发展观统领经济社会发展全局，紧紧围绕发展与和谐两大主题，坚持深化改革开放，突出转变经济增长方式，突出城乡区域协调发展，突出体制机制创新，实现经济又好又快发展；着力推进民主法治，着力完善民生保障，着力加强社会管理，开创社会和谐新局面；切实提高执政能力，切实推进固本强基，切实加强反腐倡廉，全面加强和改进党的建设，努力建设经济强省、文化大省、法治社会、和谐广东，实现全省人民的富裕安康，为全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化而努力奋斗。

（四）发展壮大县域经济，加快社会主义新农村建设。农业、农村、农民问题，事关经济社会发展全局。要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，以工业化、城镇化和农业产业化为途径，全面推进新农村建设。完善激励型财政政策，进一步扩大县级经济社会管理权限，加快县城、中心镇和专业镇建设，发展优势产业，提高县域经济发展水平。大力发展现代农业，实施农业标准化生产。加强农田水利建设，加快农业科技进步，重视粮食生产，发展效益农业。进一步完善农产品加工体系和市场流通体系，积极发展农业龙头企业和农村经济合作组织。引导农村富余劳动力转移就业，千方百计促进农民增收。加快农村社会事业发展，加强农村基础设施建设，强化村庄规划和人居环境治理。深化农村综合改革，引导土地承包经营权依法合理有序流转，发展农村金融和农业保险。大力培养有自立意识、有合作精神、有法制观念、有创业本领的新型农民，充分发挥广大农民在新农村建设中的主体作用。

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　“省管县”让强县每年受益1亿

　　目前，在一些省份进行的“省管县”试点中，大多数省份是以“浙江经验”为框架出台的政府文件。

　　5月20日，宁国市相关负责人在接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)电话采访时表示：“如果能借鉴浙江经验，放得更到位，做到后来居上，将人事权、年终财政收入将和省政府直接结算，增加可用财力，进行更多的城市建设。”

　　该负责人解释说：“如果这样，预计宁国财政每年由此受益能达到1亿元左右，金融信贷在省直管之后,宁国将能拿到更大的贷款份额 。另外，‘省管县’的意义所在就是审批权的下放。”

　　“以浙江为例，‘省管县’一共下放了313个项目审批权。也就是说符合这些条件的项目建设开工,宁国市政府不必去向上级单位请示,也就不必担心自己的好项目被抢。”

　　“每年省里都会有一批重点项目建设，如‘861工程’。但是这些项目建设，往往都落到地级市的头上,县级（市）很难分享，建设优先权也往往在地级市之后。”该负责人说。

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　湖北：全部县（市）享受地市级管理权限

　　2007年初，在湖北省召开的全省县域经济工作会议上，湖北省省长罗清泉宣布：除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市）政府享受地市级经济社会管理权限。

　　按照这一发展新思路，在今后县域经济的发展过程中，湖北省将依法对行政许可事项、行政审批审核事项进行清理，按照能放则放的原则，再次下放一批对县域经济发展有重要促进作用的经济社会管理权限，赋予县（市）更大的自主权和决策权。继续实行激励性的财政政策，完善“县财省管”的管理体制，提高县（市）自我发展能力。

　　“扩权强县”催生财政“省管县”县域经济实力不强、活力不足，是制约湖北发展的一个重要因素。 2003年6月，湖北省决定在大冶、汉川、宜都等20个县（市）试行“扩权强县”，将239项经济管理权限下放给这些县市。

　　一年后，这20个“扩权县”实现工业增加值近300亿元，比全省平均水平高出5.4个百分点。其中11个县市的固定资产投资同比增加一倍以上。仙桃、潜江、天门、曾都、汉川5个县（市、区）生产总值超过100亿元。2004年春节过后，这些县（市）出现了历史上从未有过的“民工荒”，县域经济的“蓄水效应”开始显现。

　　面对“扩权强县”政策给湖北县域经济带来的快速发展，湖北省的决策者们意识到发展县域经济要增强其自主发展能力，关键在于放权、放活。2004年，湖北省再次对这20个扩权县（市）进一步简政放权，扩大县（市）发展自主权和决策权，在项目审批、办事程序等方面赋予它们与“省管市”相同的权限。

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　“省管县”让县级财政增长60％

　　据悉，湖北省以前实施的“省—市—县”财政管理模式在很大程度上不利于县域经济进行自主发展。对此，湖北省委书记俞正声提出“要完善财政省直管县体制，从资金、技术、项目、人才、财政转移支付等方面，加大对县域经济的扶持力度。”

　　在实施“省管县”财政管理体制改革后，对原预算体制中不符合支持县域经济发展要求的市县（市）收支范围划分，湖北省进行了规范和调整。

　　提升县（市）的自身发展能力，既要赋予它们财政权利，也要施以动力和压力。湖北省创新性地将一般转移支付的一部分作为激励性转移支付，建立包括正激励和负激励的激励约束机制。对地方一般预算收入工商四税增长、市（州）政府帮助和支持所辖县（市、区）大力发展县域经济的给予激励性转移支付，对招商引资成效显著的市、州县（市），省财政安排专项资金进行奖励。同时，对财政比较困难的县市，给予一定数额的转移支付补助。

　　湖北省还按照新型工业化发展规划，建立了项目库，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜。实行省集中税收增量返还政策，对29个扶贫开发重点县（市）以2001年为基数，省集中税收增量全额返还，对其它44个县（市、区）以2003年为基数，省集中增量全额返还政策执行到2008年。增量返还由县（市）统筹用于支持经济社会发展。

　　新体制实施仅一年，大冶市的财政收入就达到了8.6亿元，增速同比增长近60%。大冶市因此得到了省财政近2000万的激励性转移支付。返还省集中增量、完善激励性机制等政策极大地激励了该市发展生产、培植财源的积极性，他们抓住铜矿、铁矿和煤炭滋芽价格上涨的有利时机，加大投入力度，扩大生产规模，取得了积极效果。2006年，该市在全省县域经济发展综合指数排名中位居前五强。

　　中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。为支持中小企业和民营企业的发展，湖北省财政通过借款或调度资金支持县市成立信用担保机构，不断改善县域经济投资环境，缓解了中小企业融资难的问题，增强了县域经济发展活力。

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　浙江：义乌成权力最大县

　　2006年11月14日，浙江省委办公厅、省政府办公厅的一纸文件让有关县域治理的话题再次成为全国焦点。这份文件指出，浙江省委、省政府已确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。

　　改革开放以来，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策措施，开展经济强县扩权改革。研究人士认为，浙江之所以能连续几年雄踞“百强县”榜首，跟上述改革以及上世纪90年代初承袭下来的“省管县”财政体制有着密不可分的关系。

　　这份文件列出的“扩权”事项主要在两方面，一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。包括，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。

　　二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能“提升”，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”，义乌市的党政一把手也可采取适当方式予以“高配”。

　　这份文件明确指出，试点将以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，调整和规范省、市、县三级政府的事权关系，进一步深化县级行政管理体制改革，促进县域经济社会加快发展。

　　专家认为，实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。

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　江苏：从“省管县”财政体制寻求突破

　　近日，江苏省出台了省县财政对接方案，以推进“十一五”规划有关“省管县”的目标。江苏省副省长仇和在今年省“两会”期间表示，财政省管县要实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接。专家表示，虽然从表面上看，目前的“省管县”计划似乎仅仅是财政体制省县对接的“单边突破”，但全面的“省管县”计划实际上正在按部就班地推行。

　　“实行省直管县是要从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，为解决三农问题和新农村建设创造条件。”江苏省社会科学院“省管县”课题组主撰者徐元明对媒体表示，原来的“市管县”，增加了管理层次，束缚了县域的发展，而实行“省管县”，将是从体制层面进一步给县级市松绑。“就江苏省而言，由‘市管县’体制下的13个发展主体变为处于平等地位的65个独立发展主体，必将使江苏省经济出现一个崭新的局面。”

　　“省管县”改革是市场经济的内在需求

　　财政部财政科学研究所教授、硕士生导师 许安拓

　　就目前的情况来看，现行的“市管县”体制已不适合市场经济特别是区域经济发展的需要，“扩权强县”、“省管县”应当是发展的趋势。而“省管县”只是扁平化行政管理体制改革的一个突破口，紧随其后的应该是“县管乡”和“扩省扩县”改革的跟进，这更是一场涉及我国行政体制深处的重大改革，应当谨慎渐行。

海陆双丰

在实施“省管县”财政管理体制改革后，对原预算体制中不符合支持县域经济发展要求的市县（市）收支范围划分，湖北省进行了规范和调整。

　　提升县（市）的自身发展能力，既要赋予它们财政权利，也要施以动力和压力。湖北省创新性地将一般转移支付的一部分作为激励性转移支付，建立包括正激励和负激励的激励约束机制。对地方一般预算收入工商四税增长、市（州）政府帮助和支持所辖县（市、区）大力发展县域经济的给予激励性转移支付，对招商引资成效显著的市、州县（市），省财政安排专项资金进行奖励。同时，对财政比较困难的县市，给予一定数额的转移支付补助。----------------------------------说得非常好！

喜有此锂

全力技持.

我为你“风”

广东的网友似乎很期盼，可是省府在这方面好像并没有实质的进展，气死大家了，呵呵。。。

鼎

要省辖就去吧，好像广宁有很多血比肇庆抽左咁。包袱而已，本来不想说的，但这人真是广宁的XX。

ichbingabi

不要在這裡高高在上，把自己當作救世主，把肇慶當作好了不起!哼。。。。如果肇慶真是有本事，今時今日廣寧世物搞成甘，發展了幾十年還是原地踏步。嘴硬就睇睇佛山是點樣管轄三水。

江水长流

为人媳妇最怕婆婆多，省管县就是减少婆婆。

一个鹤山人

原帖由 Anonymous 于 2008-7-30 09:33 发表 http://bbs.southcn.com/images/common/back.gif
顺德、云浮、海陆丰、鹤山的朋友都来顶呀！！！

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太阳地人

罗定人来顶了

广发是我家，清洁靠大家

原帖由 Guest from 218.14.121.x 于 2008-7-31 11:22 发表 http://bbs.southcn.com/images/common/back.gif



顶!只有摆脱惠州这抽血机,惠阳才有更美好的明天!

呵呵，今日之惠城就是当年之惠阳演变来的，别来误导不明真相的朋友了

广发是我家，清洁靠大家

很简单，以前惠阳地区行政中心在那里？答案是现在的惠城区，不是现在的惠阳淡水!老惠州人都知道东新桥附近的电影院以前叫惠阳电影院；惠阳高级中学为什么在现在的惠城区，而不是现在的淡水呢？本身就说明惠城区就是以前惠阳地区的行政中心！

现在的惠阳区≠以前的惠阳地区！

西子湖畔

强烈支持广东推行省管县！广东无需要分三步走，时间不等人，广东应该一步到位实施省管县。惠阳(大亚湾)只有摆脱惠州抽血机才能成为广东的第二个东莞，建议广东省政府尽早成立惠阳省辖市！
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惠阳发展糟糕是因为权利太大，当时的惠阳是县级市，惠州管的不多，当地政府腐败的要死，所以发展慢，自从04年后改区归惠州直接管，明显好多了。惠阳政府太烂，要有城区的政府的执政能力，惠阳早就是第二个东莞了。

卯金氏

最典型的应该是汕尾市了，从一个名不见经传的小鱼镇一夜间就成了地级市，反过来管海陆丰两县，你想靠它来带动、等它辐射吗？有这个可能吗？明眼人一看就清楚，只有省里的领导才会范这样的低级错误。只是苦了海陆丰人民，海丰好些，陆丰可就惨了。

顺德、罗定、海陆丰、鹤山的朋友都来顶呀！！！

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吴川支持省管县!!!

烛光

省直管县很难落实所有县。比如一些跟地级市市区因为升级地市而分割出来的县，广东省如梅县、东源县、潮安县、揭东县、云安县、阳东县、清新县等，就很难实施省直管。如果省一定要直管全部县的话，那么上述这些县多半全重新并入市。