——2008全国两会焦点网谈之三

　　主题：“大部门体制”改革　　　　时间：2008年3月5日下午

　　嘉宾：周志忍（北京大学政府管理学院教授）

　　　　　竹立家（国家行政学院公共行政教研室主任）

　　访谈背景：“大部门体制”是为了解决机构重叠等政府管理问题，由市场经济比较成熟的国家，率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。据悉，涉及“大部制”的国务院机构改革方案将于11日披露，15日表决。“大部制”改革的问题成为代表委员重点关注的对象，也成了网民讨论的热点。为此，南方网与南方日报联合邀请了北京大学政府管理学院周志忍教授、国家行政学院公共行政教研室竹立家主任，于今日下午做客南方网北京访谈室，欢迎网友上线互动。

　　[主持人] 张洋：各位网友大家下午好，欢迎来到南方网和南方日报设立在北京的“两会”直播室。今天要谈的主题是关于民间寄予厚望的“大部制”改革。

　　今天特别荣幸请到两位教授，坐在中间这位是北京大学政府管理学院周志忍教授，这位是国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授，非常欢迎二位来到演播室，与我们聊一聊“大部制”改革。

　　为什么要进行新一轮的政府机构改革？

　　周志忍观点：社会的发展需要与之相适应的政府管理方式

　　竹立家观点：建立公共服务型政府以适应经济、社会和社会主义民主发展的需要

　　我手上这份报纸上刊登了十七届中央委员会第二次全体会议上通过的关于深化行政管理体制改革的意见。“大部制”改革民众寄予了很高的期望，也马上呼之欲出了。首先想请问两位专家，为什么要在这个时候推出大部制改革、它的背景是怎样的？据我们了解，自从1982年以来我国已经进行了5次政府机构改革，为什么这次还要改？是不是前几次改革有一些不到位、不成功的地方？

　　周志忍：我简单提一下，任何的政府机构改革，为什么要来新一轮改革，它的判定不能说因为前面改革没有到位或者说没有成功，所以就很快再搞一轮。实际上社会本身在发展，政府本身也在发展，中国经济社会发展到新的阶段，那个阶段政府的结构、政府的管理方式可能适合于那个阶段，发展到新阶段就不适合了。

　　任何国家的行政体制改革，包括行政体制结构、管理方式改革都是一个持续性的过程，这次改革提出来的大部制不能说是因为前改革不成功，所以这次再来一轮。随着新形势、新环境的变化，要使我们的机构更能适应新的管理理念、新的管理目标、新的时政方针或者是民生路线等等。既有总结过去经验的过程，也有适应环境的变化和需要进行调整的过程。这才是为什么要搞这一轮新的行政体制改革的原因吧，应该这样来评价。

　　竹立家：我同意周教授的意见。改革开放30周年，中国有句古话三十年河东三十年河西。从1946年到现在，第一个30年是以阶级斗争和政治斗争为主，第二个30年是以经济建设为主，通过30年发展中国的经济、社会等等都发生变化，这对政府工作提出新的要求，因此在2008年中国政府政治体制改革元年，今年要出台好多政府改革措施，主要是要适应经济社会发展的需要。

　　广东汪洋提出解放思想，这次解放思想还有一个深刻的内涵，改革开放初期70年代末80年代初的解放思想和92年的解放思想是不同的，这一次可以说对于社会主义发展、对于社会主义内容本质认识更清楚了，这一次主要是让权，建立社会主义的政治文明、社会主义的民主体制。因此大部制改革也是为了适应两个方面，一个是适应经济、社会发展需要，一个是要适应社会主义民主发展的需要，要建立一个公共服务型政府。

　　这次改革与前五次相比最重要的差别在哪？

　　周志忍观点：最大的不同在于以人为本的改革目标

　　竹立家观点：使机构更能适合于经济发展的需要、更能适合于民生的需要，更能适合于提供有效的、完善的公共产品和服务。

　　[主持人] 张洋：两位专家刚才都提到这一次的改革是一种新形势下的需要，这一次改革与前五次改革相比，最重要的差别有哪儿？

　　周志忍：改革的差别如果从国务院机构设置来讲有几个差别，一个环境有很大的不同。因为环境的不同，带来了改革的目标、体系、价值、追求有一些新的变化。前面改革改了好多年，环境是计划经济，经济发展也比较差，在90年代开始抓经济，当时经济增长第一，是最主要的事情。

　　在当代改革里，国际环境不讲那么多，但是有几个变化肯定是非常引人注目的。一个是我们的经济发展到人均两千美元的水平，对于整个社会、文化、政治体制、老百姓的行为方式，包括政府跟社会的定位、关系怎么处都带来很多新的挑战，这是一个大环境的变化。第二个环境变化是中央新一代领导人的执政理念，以人为本、科学发展观、全面可持续发展，讲了发展不是目的，人民过好日子才是目的，新民生路线，我们的施政理念有很大的变化。不像过去要么经济斗争、要么片面抓经济增长，这种环境的变化、老百姓经济发展水平、施政理念，社会发展老百姓的素质和诉求各方面的变化，使得目前的行政体制改革是在这种新环境下实施的，目标就有一些相应的变化，包括民生路线等等。这对政府的结构、它跟社会的关系、他的职能、他的定位，包括它本身的运作方式等等都提出一系列新的要求和新的挑战。

　　周志忍：当代改革如果说有什么最大的不同的话，新的环境、新的目标，有一些机构看起来以前有过，比如说商务部以前搞过，也是一个大部，从一定意义上来讲商务部也是一个大部，但是我的感觉新环境、新目标下带来了在新环境下同样一个机构的调整，他所带来的影响跟过去还是有很多不一样的。

　　[主持人] 张洋：但是我注意到前五次政府机构改革都是围绕着精简机构、裁并人员的主题来展开的，似乎每一次都陷入精简膨胀再精简的圈。

　　竹立家：前面是机构改革，包括82年、86年、88年、93年、98年，这几次改革，在计划经济体制下政府机构比较庞大，人员过多的现象是比较严重的。前五次改革有一个基本目标是精简机构、裁减人员、提高效率。88年提出转变政府职能，一直到现在，前五次改革可以说目标比较明确，这次很大的特点是提供公共产品和服务。说穿了使机构更能适合于经济发展的需要、更能适合于民生的需要，更能适合于提供有效的、完善的公共产品和服务。这是这一次和前五次最大的不同点。

　　大部制改革能给老百姓带来什么好处？

　　周志忍观点：大部制改革能缓解职责交叉带来的扯皮；有利于国家投入的有效配置

　　竹立家观点：大部制改革的主要目标就是转变职能、提供公共产品和服务，提供更好的公共管理

　　[主持人] 张洋：包括在网上网友们对这一次大部制改革都寄予了相当高的期望，请两位专家给我们谈一谈，老百姓究竟能够从这次大部制改革中得到什么好处？两位专家是不是也跟老百姓一样抱着这么高的期望？

　　周志忍：可以这样说，中央这次十七大以后推动的改革，我认为如果说有什么很高的期望或者是多的大意义，应该系统地来看，把政治体制改革、民主化改革、跟行政体制改革、行政结构大部制改革合在一块儿还是有很多不同的，我们也是寄予很高的期望。

　　对于大部制，我写过一篇文章是《大部制难以承受之重》，其中谈到一个问题，大部制怎么定位。好多人讲引领行政体制改革，代表第六次、第七次行政体制改革，我觉得这个定位是不对的、不准确的。我看过报告，就行政体制改革而言十七大报告里强调转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，这四个里边大部制属于优化结构这一块，但是即使是在优化结构这里十七大报告里提的也不是太多，包括大部制政府内部的，还包括统筹设置政党、政府，就是党的机构、政府机构、人大、政协统筹设置，大部制涉及不到这一块，他只是国务院内部机构的调整。

　　就是政府干什么很重要，如果这个东西还是弄不好，这一套东西做不好，大部委也好，解决不了核心问题。所以我觉得职能转变还是第一要务。为什么是第一要务呢？强化社会服务、社会管理等等都是职能转变。第一，这是最能体现党的民生路线，强化社会服务、强化社会管理、强化公平，这是职能转变。机构改革能够带来一些好处，在我看来，你说机构改革能够减少、缓解职责交叉带来的扯皮，在一定意义上能够缓解这个问题，但是不一定能够从根本上解决。

　　第二个好处，像一些行业，铁路、民航、公路、水运等等都是运输，各干各的，他们争夺市场、争夺资源、争夺有限的国家投入，这样不利于资源的有效配置。如果把他们合并起来，做好了可能提供一个平台，使得铁路、民航、公路、水运等等从整体系统角度来考虑问题，统筹规划、总体布局，实现资源的有效配置、避免重复浪费等等。以前都是一个部门从自己的角度来讲多投资，铁路是国民经济先行官，航空是目前最新的发展技能，这样不利于资源有效配置。我想这是最大的好处。

　　第三个能够减少国务院的监督管理幅度，从这个意义上讲提高效能能够带来效果，但是我觉得应该平常心看待，他不代表本次行政改革，只是这次很重要的一个部分。

　　竹立家：我同意周教授的观点。大部制改革是我们政治和行政体制改革的一个切入点，远远不是全部。第二不能把大部制改革作为一个筐，什么都往里面装。尤其是说它承担起政治改革职能、承担三权分立职能等等，事实上它承担不了。

　　简单地讲，这次大部制改革的主要目标就是转变职能、提供公共产品和服务，提供更好的公共管理。可能还有一个好处就是降低成本、权责一致等等，但是不能从根本上解决中国的政治和行政体制的一些弊病，他只是一个很小的部分。

　　[主持人] 张洋：谈到机构之间职责交叉的问题，像食品安全的问题，从种子种植、化肥、运输、加工、批发、零售这么多环节涉及到了农业、卫生、质监、工商、食品药品等20个部门，好象存在着一个东西多个部门来分管。有一个很形象的比喻叫“多龙治水导致水患”。

　　竹立家：现在大部制改革说穿了，从我的看法来讲，大部制改革只是我们的一个叫法，实际上大部门体制行政部门应该对人民代表大会负责，我们要转变政府职能，为什么总是转变不了呢？最根本的原因是对象不一样，以前各个部门对总理负责，如果和政治改革有联系的话，大部门体制就是向西方的内阁制靠拢，不但要对总理、总统负责，还应该对人民代表大会负责。

　　现在政府的一些职权、权利应该有序地向人大常委会转移，比如公共财政预算，要提供一些民生服务，教育、保健、医疗、卫生、就业、交通、食品安全等等，你要提供就需要钱，钱怎么分配，这是权利根本性的表现。一般来说就应该是在人民代表大会，这次大部门体制改革，包括最基本的公共权利，像公共财政预算权利、人事编制权利等等都应该有序向人民代表大会转移，这样才能把大部分体制改革的成果巩固住，也才能体现大部门体制改革的成果。

　　如何监督大部门？

　　周志忍观点：强化社会机构监督功能

　　竹立家观点：监督权向外转移

　　[主持人] 张洋：您刚才谈到西方的内阁制，今天报纸上说决策权、执行权、监督权相互制约，从表面上看这似乎有点儿像是西方的三权分立，但是我们知道西方是在不同的部门机构互相制约，而我们现在还是在一个部门内。

　　竹立家：我以前写过文章，三权分立不可能在行政体制内部解决，它是一个政治层面的东西。现在好多人说大部制改革就是要实现三权分立，这是不可能的，因为它是政治层面的东西。在西方部里就是政策立法权或者是政策监督权，事业单位等等来执行。比如说国外管教育的美国科技部是关于教育的政策立法和监督，而不是像我们部委掌握这么大的资金，因为资金预算、公共预算不是在人大，而是在政府部门。大部门体制改革最重要的是要把部委政策立法权、监督权，把执行权拿掉。

　　周志忍：刚才竹教授讲的我非常同意，政治层面的三权分立跟行政侧面应该适度分立，这是完全不同层面的东西，不要搞混了。它能够带来机构膨胀的效果，但是绝对不会改善对权利的制约和监督。原因很简单，以前我谈过一个观点，在中国特殊的文化之下，你可以设想一下，一个很大部的部长，几个部要归并，意味着职能集中，职能集中必然伴随着权利集中，权利集中部长是一把手，肯定权利越来越大了，这时要完善责任机制，给你更多权利，也给有更多的责任。比如说花了多少钱，要搞一个专项治理，最后社会秩序这么乱，你得对此承担责任，这个责任不是一个部长自己能够解决的，需要外部来监督。国外的优势在于社会监督、司法监督、其他独立机构的监督。在中国既使是搞一个独立的部底下有一个独立的监督机构，但是在中国的官僚文化、中国特色的上下级关系，现在我们的上下级关系说不好听的依附关系，一个部里设立一个独立的监督机构能够发挥作用吗？这个政策对不对，监督机构来处罚你，最后部长不高兴了。所以在中国环境下一个部门内部的监督机构绝对是缺乏独立性，第二绝对不敢对一把手说不，这是一个天花板，永远突不破。真正的监督机构在哪儿？我也写过一篇文章，要强化监督制约，第一是政府内部的监督，独立于外部的机构，比如说督察、纪委、监察部等等。最重要的权利机构还有老百姓，舆论监督。美国人监督为什么厉害？你看美国的水门事件、伊朗门事件有几个是政府监督机构搞出来的？包括克林顿的莱温斯基事件都不是政府监督机构搞出来的，就是社会监督。好多政府机构搞不过来。押宝应该强化在社会机构监督。

　　[主持人] 张洋：这也是网友非常关心的问题。有网友叶公好龙问，大部制改革会不会造成权利更集中在某些人手上？监督如何做到位呢？

　　竹立家：要搞大部制的根本特点，如果搞的好的话，根本特点是监督权向外转移，不是部门内部的监督，而是部门外的监督。比如说人民代表大会的监督、舆论的监督、人民群众的监督等等。大部制改革如果说和政治层面能够互动的话，当然是最好的了，如果和政治层面不能互动，在部门内部实现三权分立是不可能的。

　　将目标定在2020年是否因为推行大部制改革遇到了一些阻力或难题？

　　竹立家观点：行政体制改革是一个过程，要逐步完善

　　周志忍观点：从合并到有效运转需要过程，将目标定长些是实事求是

　　[主持人] 张洋：十七届二中全会是这样说的，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政特色的总目标”，为什么是到2020年？境外媒体有这样一种猜测，是不是在推行大部制改革中遇到了一些阻力或难题？

　　竹立家：政府行政体制改革是一个过程，因为社会发展、经济发展的需求，阶段不同、需求就不一样，因此是一个过程。改革开放我们已经搞30年了，市场经济也搞十多年了，我们对市场经济比较熟悉了，我们一直要提构建和谐社会、注重民生、统筹发展，换句话说除了注重经济发展外同时也要注重民生发展，为老百姓更好的生活环境提供保证，未来几年行政体制改革、政治体制改革是一个过程，要逐步完善。包括大部制在内，也不是说这一次就把所有大部门都搞的比较完整了，也是有过程的，可能三年、可能五年，成熟一个搞一个。比如这一次能源部成熟了就搞能源部，食品监督这一块，质监局在搞、农业部、卫生部也在搞，工商局也在搞，职权不一致、职能不清楚，权责更一致一些，就得研究了，因此这是一个过程。到2020年左右我们的市场经济体制也成熟了，社会管理体制也在成熟，需要一个什么样的政府就比较清楚了，因此到那个时候才能完善。现在我们需要一个什么样的政府还不太清楚、还在摸索，还可以用政治和行政体制改革也还在摸着石头过河。

　　周志忍：十七届二中全会提出来到2020年建立比较完善的中国特色的社会主义行政管理体制的总目标，这个拉的时间比较长，本质上我的理解不是因为什么阻力，在我看来我是赞成的。因为这是一个比较实事求是的做法。而且在我看来，基本完善就不错了。因为这是一个基本问题，如果是高标准的话可能2020年还完成不了。所以实事求是比你给一个不切实际的目标，最后完成不了让老百姓失望要好，这样反而实事求是。

　　觉得是两个层面的问题，一个层面是行政管理体制、政府职能、政府结构等等，要比较完善，目标20年、10几年还是比较乐观一点的。如果大部制是另外一个层次，这里面行政体制管理中的某一小块，并不是说要到2020年才能实现，或者说遇到什么阻力才放的这么远。其实不是，大部制本身改革需要使显得，英国人是大部制的鼻祖，60年代开始搞。英国学者做了很多研究，从合并到一块儿正常运转得两年，如果达到新合并后的职能还得两年，得四年才能看出来。大部制改革真正有效运行得四年，环境还在变化，所以大部制改革从结构调整很容易，两个一合并，就合了，大部了，这个标准太低了。一是要合并，第二要运转的好，从这一点来讲，目标放长一点实事求是比较好，如果合并一下，名义上裁员，钱还给你这么多，福利还是那些福利，我觉得这样没意义。我的感觉是实事求是，而不是说阻力太大。如果阻力这么大的话，一百多个部怎么能够到今天减到二十多呢？这不是主要原因。

　　竹立家：一个是到2020年，理解是整个行政体制，而不仅仅是指大部制，大部制可能三年五年搞一个模板出来，整个行政体制大部制只是一块。另外2020年也不是说中国行政体制改革到一个终结，只是告一段落。政治行政体制改革是一个长期的过程，只要你在发展就要改革，就要微调，就要适应这种发展的需要。所以12年只是一个段落，可能30年还要改，50年还要改。